Oleh Djony Edward, Wartawan Senior FNN 

Diskursus mengenai independensi Otoritas Jasa Keuangan (OJK) sejak awal berdiri hingga hari ini masih hangat dibicarakan. Mengingat pembiayaan operasional OJK pada awalnya bersumber dari pinjaman Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), belakangan OJK sudah bisa mandiri dari hasil pungutan kepada industri yang dinaunginya.

Meski demikian independensi OJK masih dipertanyakan, bagaimana mungkin lembaga super body tersebut bisa independen meregulasi, mengawasi dan menghukum industri, sementara likuiditas OJK berasal dari industri?

Dari sini muncul istilah independen mutlak, ada juga berpendapat independen tidak mutlak. Dari sinilah independensi OJK berjalan dan mewujud dalam pengawasan industri, dimana industri sebagai tuan di satu sisi juga sebagai obyek yang diawasi OJK.

Timbulkan protes

Pada masa awal-awal OJK berdiri besaran usulan pungutan yang dikenakan kepada industri sempat ditolak karena dianggap kebesaran. Saat itu Ketua Komisioner OJK Muliaman Hadad mengusulkan pungutan yang dikenakan kepada industri berkisar antara 0,03% hingga 0,06% dari pelaku industri keuangan. 

Tentu saja usulan itu ditolak karena dikhawatirkan akan menggerek biaya operasional bank, asuransi, industri pasar modal, dana pensiun, finance dan lainnya.

Seperti Dirut PT Bank Negara Indonesia Tbk (Bank BNI saat itu) Gatot Suwondo menilai usulan iuran itu terlalu besar. “Waduh besar sekali yah. Beban kami tambah naik lagi,” keluhnya mewakili industri perbankan.

Menurutnya, kebijakan OJK tersebut bertentangan dengan semangat regulator perbankan saat ini yaitu Bank Indonesia (BI) yang menginginkan bank bisa semakin efisien.

Dengan adanya penetapan ini, rencana create effective cost yang akan dilakukan oleh BNI tidak dapat terlaksana. Apa imbasnya? “Untuk menekan biaya, siap-siap saja beban nasabah bertambah,” jawabnya.

Besaran pungutan itu juga membuat PT Bank Mandiri Tbk (BMRI) galau. Sentot A Sentausa, Direktur Risk Management Bank Mandiri menilai angka tersebut terlalu besar. "Gede banget kalau dari aset," ujar Sentot saat itu.  

Bayangkan saja, jika pada 2022 aset Bank Mandiri mencapai Rp1.992,54 triliun. Jika usulan OJK disepakati, maka dana yang harus disetorkan sekitar Rp597 miliar per tahun. Sentot mengakui, sebenarnya meskipun nilai pungutan besar tidak masalah buat mereka. Namun akan lebih elok dana sebesar itu lebih baik digunakan untuk meningkatkan operasional perusahaan seperti ekspansi.

Pandangan bankir juga di-iyakan oleh ekonom Universitas Gadjah Mada (UGM), A. Tony Prasetiantono. “Dihitung satu tahun, itu nilai yang sangat besar,” ucapnya.

Hitungan kasarnya, untuk perbankan yang memiliki aset hingga Rp500 triliun, iuran yang diberikan minimal bisa mencapai Rp150 miliar. “Nilai itu akan merusak rencana BI yang menggadang-gadang efisiensi di industri keuangan,” ujarnya.

Selain dari para pelaku industri, Ketua Umum Ikatan Corporate Secretary Indonesia (ICSA) Hardijanto Saroso mengaku, pihaknya akan mengkaji ulang mengenai besaran maupun rencana pungutan OJK ini. Mengingat emiten akan mendapat beban tambahan dengan adanya pungutan tersebut.

"OJK harus menjelaskan apa dasar pungutan tersebut, kalau untuk pengembangan sistem, apa beda dengan sistem perbankan yang dimiliki oleh BI saat ini dan sistem transaksi perdagangan saham yang dimiliki oleh BEI. Jika memang beban biaya ini digunakan untuk memberikan fasilitas tambahan kepada emiten, tidak masalah," jelas Hardijanto di kesempatan yang berbeda.

Menurutnya, jika pungutan OJK ini hanya untuk menggaji pegawai, maka ICSA akan meminta DPR untuk mengkaji ulang keberadaan lembaga tersebut. "Intinya kami tidak ingin OJK malah membebani industri. Dulu kan untuk mendorong masuk pasar modal ada pengurangan beban biaya (pajak). Nah dengan tambahan beban ini kami khawatir, keberadaan OJK malah mendorong perusahaan untuk keluar dari pasar modal," ungkapnya.

Menanggapi kegundahan industri, Muliaman mengklaim, iuran itu sebanding dengan kegiatan OJK. “Pengawasan maksimal tidak mungkin memakan biaya yang murah,” ujar Muliaman. Perlu diketahui, besaran pungutan yang dimaksud OJK mencakup biaya pengaturan, pengawasan, pemeriksaan dan penelitian untuk satu tahun.

Ia berharap pada tahun 2017, ketergantungan OJK pada APBN akan dihapus atau murni dari industri keuangan saja. Soal beralihnya pengawasan perbankan pada 2014, yang berarti wewenang dan kekuasaan OJK sudah sempurna, independensi lembaga ini banyak dipertanyakan.

Tim Transisi OJK, Triyono tak dapat menutupi kegundahannya. "Perlu diakui, lembaga ini dibentuk berdasarkan keputusan politis juga," akunya. Oleh sebab itu, ia berharap industri keuangan tidak keberatan dengan besaran iuran yang akan dipungut. Semakin cepat OJK mandiri dalam hal pendanaan, makan independensi lembaga ini tidak perlu diragukan lagi.

Lepas dari keberatan industri, ternyata realisasinya ternyata pungutan itu tetap dijalankan dengan prosentase ada yang lebih besar ada pula yang lebih kecil dari yang diusulkan OJK. Bahkan ada yang sama persis dengan yang diusulkan OJK.

Presiden Susilo Bambang Yudhoyono lewat Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 11 Tahun 2014 tentang Pungutan oleh Otoritas Jasa Keuangan menetapkan bahwa pungutan yang bisa dikutip OJK lumayan fantastis.

Seperti tertuang dalam PP No. 11/2014, tarif biaya pungutan per tahun untuk pendapatan usaha Bursa Efek, Lembaga Kliring dan Penjaminan, Penyelenggara Perdagangan SUN, dan lainnya ditetapkan sebesar 10%, kemudian pada 2015 dinaikkan menjadi 15%.

Kemudian aset perbankan, dana pensiun, asuransi, pembiayaan, modal ventura dan lainnya dikenakan pungutan 0,03% atau minimal Rp6,6 juta pada 2014. Pada 2015 dinaikkan menjadi 0,045% atau minimal Rp10 juta.

Untuk dana kelolaan Manajer Investasi ditetapkan 0,03% atau minimal Rp6,6 juta pada 2014. Pada 2015 dinaikkan menjadi 0,45% atau minimal Rp10 juta.

Ini tentu memberatkan industri keuangan, tapi OJK juga perlu eksis dengan tanduk independensinya.

Cakupan independensi OJK

Lepas dari pro dan kontra besaran biaya pungutan OJK kepada industri yang ditetapkan Pemerintah, posisi indepdensi lembaga itu pun dipertanyakan. Bagaimana mungkin lembaga super body itu independen sementara biaya operasional dan gaji karyawan hingga komisionernya berasal dari industri?

Di dalam UU No. 21 Tahun 2011 tentang Otoritas Jasa Keuangan (UU OJK) ditetapkan bahwa OJK adalah lembaga yang independen, apa maksudnya? Dan bagaimana pelaksanaannya? Bagaimana perbedaaan antara independensi Bank Indonesia sebagaimana ditetapkan dalam UU tentang Bank Indonesia dan independensi OJK sebagaimana ditetapkan dalam UU OJK?

Merujuk pada Pasal 1 angka 1 jo Pasal 2 ayat (1) UU No. 21 Tahun 2011 tentang Otoritas Jasa Keuangan (“UU OJK”), OJK sebagai lembaga independen maksudnya adalah lembaga yang bertugas mengatur dan mengawasi lembaga keuangan bebas dari campur tangan pihak manapun kecuali untuk hal-hal yang disebutkan secara tegas dalam UU OJK.

Lebih jauh dalam penjelasan umum UU OJK disebutkan bahwa OJK dalam menjalankan tugasnya dan kedudukannya berada di luar pemerintah. Jadi, seharusnya tidak terpengaruh oleh pemerintah (independen).

Meski secara normatif disebutkan bahwa OJK adalah lembaga independen, pada beberapa kalangan masih timbul keraguan akan independensi OJK tersebut. Dalam pelaksanaannya, OJK dipimpin oleh Dewan Komisioner yang terdiri dari 9 orang anggota sebagaimana diatur dalam Pasal 10 ayat (1) UU OJK. Komposisi Dewan Komisioner (DK) yang akan ditempati oleh mantan pegawai lembaga keuangan tertentu, menjadi dasar adanya keraguan bahwa OJK akan benar-benar independen. Demikian disampaikan dosen ekonomi dari Universitas Gadjah Mada, Rimawan Pradiptyo sebagaimana dikutip dalam artikel Belum Dibentuk, Independensi OJK Diragukan.

Menurut Rimawan, siapa pun yang menjadi DK di OJK akan terlibat secara batin, karena lama bekerja di satu lembaga keuangan. Mereka dikhawatirkan akan sulit bersikap objektif karena ingin membalas budi kepada lembaga yang telah membesarkannya.

Seperti diketahui, susunan anggota DK OJK terdiri dari; seorang Ketua merangkap anggota, seorang Kepala Eksekutif Pengawas Perbankan merangkap anggota, seorang Kepala Eksekutif Pengawas Pasar Modal merangkap anggota, seorang Kepala Eksekutif Pengawas Perasuransian, Dana Pensiun, Lembaga Pembiayaan dan Lembaga Keuangan Lainnya merangkap anggota.

Kemudian, seorang Ketua Dewan Audit Merangkap anggota, seorang anggota yang membidangi edukasi dan perlindungan konsumen, seorang anggota ex officio dari Bank Indonesia yang merupakan anggota Dewan Gubernur Bank Indonesia, seorang anggota ex officio dari Kementerian Keuangan yang merupakan pejabat setingkat eselon I Kementerian Keuangan.

Itu sebabnya sejumlah masyarakat yang mengatasnamakan Tim Pembela Kedaulatan Ekonomi Bangsa mendaftarkan gugatan uji materi atau judicial review Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2011 tentang Otoritas Jasa Keuangan (OJK) di Mahkamah Konstitusi (MK).

Pasal yang diuji merupakan 'jantung' dari keberadaan OJK. Anggota Tim Pembela Kedaulatan Ekonomi Bangsa Salamuddin Daeng mengatakan, frasa 'independensi' dalam ketentuan Pasal 1 angka (1) UU OJK bertentangan dengan ketentuan Pasal 23D dan Pasal 33 UUD 1945.

Frase Independen OJK

Pada Selasa (04/8/2014), MK memutuskan bahwa independensi OJK tidaklah bersifat mutlak dan tidak terbatas, akan tetapi dibatasi oleh hal-hal yang secara tegas diatur dalam undang-undang, seperti halnya independensi bank sentral. Untuk itu, frasa “dan bebas dari campur tangan pihak lain” yang mengikuti kata “independen” dalam Pasal 1 Angka 1 UU OJK tidak diperlukan lagi. 

Demikian putusan MK dengan Nomor 25/PUU-XII/2014 yang dibacakan oleh Ketua MK Arief Hidayat, dengan didampingi oleh delapan Hakim Konstitusi lainnya pada Selasa (4/8), di Ruang Sidang Pleno MK.

“Mengabulkan permohonan para Pemohon untuk sebagian. Frasa ‘dan bebas dari campur tangan pihak lain’ yang mengikuti kata ‘independen’ dalam Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2011 tentang Otoritas Jasa Keuangan bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945,” ujarnya membacakan permohonan yang diajukan oleh Tim Pembela Kedaulatan Ekonomi Bangsa tersebut.

Dalam pendapat Mahkamah yang dibacakan oleh Wakil Ketua MK Anwar Usman, Mahkamah menilai pembatasan terhadap independesi OJK juga dapat dilihat dari adanya kewajiban OJK menyusun laporan kegiatan secara berkala dan melaporkannya kepada Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Kemudian beberapa laporan keuangan OJK diaudit oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) atau Kantor Akuntan Publik yang ditunjuk oleh BPK, serta adanya anggota Dewan Audit dan Komite Etik yang juga berasal dari eksternal OJK. 

Dengan demikian, lanjut Anwar, pemaknaan “independen” bagi OJK sudah secara jelas dan tegas dinyatakan dalam UU OJK sehingga menurut Mahkamah, frasa “dan bebas dari campur tangan pihak lain” yang mengikuti kata “independen” dalam Pasal 1 angka 1 UU OJK tidak diperlukan lagi karena maknanya sudah tercakup dalam kata “independen”.

“Independensi OJK tidaklah bersifat mutlak dan tidak terbatas, akan tetapi dibatasi oleh hal-hal yang secara tegas diatur dalam UU OJK itu sendiri,” jelasnya.

Anggaran OJK

Dalam permohonannya, Pemohon menyebut anggaran OJK yang bersumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) adalah bertentangan dengan Pasal 23 ayat (1) UUD 1945, karena OJK bukan merupakan lembaga negara. Terhadap dalil tersebut, Mahkamah berpendapat bahwa meskipun OJK disebut dengan kata “lembaga” saja tanpa disertai kata “negara”, hal itu bukan berarti kedudukan OJK merupakan lembaga yang ilegal, sehingga OJK tetap dapat melakukan fungsi, tugas, dan wewenang berdasarkan undang-undang sebagaimana ditentukan dalam Pasal 4 sampai dengan Pasal 9 UU OJK.

Dengan demikian, karena OJK merupakan lembaga yang melaksanakan fungsi, tugas, dan wewenang yang diperintahkan undang-undang, maka sudah sewajarnya pembiayaan OJK bersumber dari APBN. Anggaran tersebut digunakan untuk mendanai seluruh kegiatan operasional, karena sumber pendanaan dari APBN diperlukan untuk memenuhi kebutuhan OJK pada saat pungutan dari pihak yang melakukan kegiatan di industri jasa keuangan belum dapat mendanai seluruh kegiatan operasional secara mandiri. Untuk itu, pendanaan OJK yang bersumber dari APBN adalah bersifat sementara sampai OJK dapat mendanai seluruh kegiatan operasionalnya secara mandiri. 

Adapun mengenai penetapan besaran pungutan tersebut, dilakukan dengan tetap memperhatikan kemampuan pihak yang melakukan kegiatan di sektor jasa keuangan serta kebutuhan pendanaan OJK, sesuai dengan peraturan perundang-undangan.

“Dengan demikian, menurut Mahkamah, harus ada batasan waktu yang jelas sejauh mana OJK dapat menggunakan APBN sebagai sumber kegiatan operasional. Demi kemanfaatan dan kepastian penggunaan APBN, pendanaan OJK yang bersumber dari APBN sebagaimana dimaksud dalam Pasal 34 ayat (2) UU OJK diterapkan hingga OJK dapat mendanai seluruh kegiatan operasionalnya secara mandiri, dan hal tersebut menjadi kewenangan pembentuk undang-undang untuk menilainya,” terang Hakim Konstitusi Patrialis Akbar.

Pungutan OJK Konstitusional

Mahkamah juga memberikan pendapatnya terhadap keberatan para Pemohon mengenai pungutan yang diambil OJK dari pihak yang melakukan kegiatan di sektor jasa keuangan. Mahkamah berpendapat, meski pungutan yang dilakukan oleh OJK tidak diatur dengan undang-undang sebagaimana ditentukan dalam Pasal 23A UUD 1945 namun hal itu tidaklah serta merta berarti bertentangan dengan UUD 1945.

Hal ini karena dalam kenyatannya, tidak ada undang-undang yang secara khusus mengatur pungutan lain yang bersifat memaksa. Sehingga jika pungutan yang diperuntukkan untuk negara dinyatakan inkonstitusional, maka akan banyak pungutan lain yang juga bertentangan dengan UUD 1945. Misalnya, biaya atau iuran yang digunakan untuk kebutuhan pelaksanaan fungsi Bursa Efek sebagaimana ditentukan dalam UU No. 8 Tahun 1995 tentang Pasar Modal dan iuran bagi pemegang izin usaha pemanfaatan hutan sebagaimana ditentukan dalam UU Nomor. 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan.

Adapun mengenai anggapan terjadinya penyalahgunaan dan masalah pertanggungjawaban pungutan, termasuk dalam hal terdapat kelebihan hasil pungutan, menurut Mahkamah Pasal 38 UU OJK telah mengantisipasi kedua hal tersebut. Pungutan sebagai bagian dari laporan keuangan OJK harus diaudit oleh BPK dan/atau Kantor Akuntan Publik yang ditunjuk oleh BPK. Selain itu, seluruh kegiatan OJK juga dilaporkan kepada DPR dan laporan kegiatan tahunan disampaikan pula kepada Presiden.

“Dengan adanya ketentuan mengenai pelaporan dan akuntabilitas dalam UU OJK, menurut Mahkamah telah ada pengawasan dan pertanggungjawaban dari OJK kepada negara dan masyarakat,” tandasnya.

Dalam permohonannya, Pemohon mendalilkan hak konstitusionalnya terlanggar dengan berlakunya Pasal 1 angka 1, Pasal 5, Pasal 6, Pasal 7, Pasal 37, Pasal 55, Pasal 64, Pasal 65, dan Pasal 66 UU OJK. Sebagai pembayar pajak, Pemohon merasa lingkup kewenangan OJK telah melebihi kewenangan yang dimiliki oleh Bank Indonesia sebagai bank sentral. Pada dasanya OJK menurut Pemohon hanya memiliki wewenang menetapkan peraturan terkait dengan tugas pengawasan lembaga keuangan bank yang berdasarkan Pasal 34 ayat 1 UU Bank Indonesia. Hal ini menyebabkan wewenang OJK dalam mengawasi lembaga keuangan non-bank dan jasa keuangan lainnya tidak sah karena pasal a quo tidak mengatur hal tersebut.

Untuk itulah, dalam tuntutan atau petitum-nya, Pemohon meminta MK menyatakan UU OJK terutama Pasal 1 angka 1, Pasal 5, dan Pasal 37 bertentangan dengan UUD 1945. Namun apabila nantinya MK tidak mengabulkan permohonan tersebut, mereka meminta frasa “tugas pengaturan dan pengawasan di sektor perbankan” dalam Pasal 6, Pasal 7, Pasal 55, Pasal 64, Pasal 65, dan Pasal 66 UU OJK dihapuskan. Pemohon juga mengajukan petitum provisi untuk menghentikan sementara operasional OJK sampai ada putusan pengadilan sehingga memerintahkan Bank Indonesia mengambil alih sementara. 

Tampaknya jelas sudah makna independensi OJK sebagaimana diputuskan oleh MK bersifat tidak mutlak dan tidak terbatas. Akan tetapi dibatasi oleh hal-hal yang secara tegas diatur dalam undang-undang, seperti halnya independensi bank sentral. Untuk itu, frasa “dan bebas dari campur tangan pihak lain” yang mengikuti kata “independen”.

Ketua Komisioner OJK Mahendra Siregar menegaskan independensi OJK tetap terjaga selama ia memimpin lembaga tersebut. Indenpendensi itu terwujud baik dalam bentuk pengaturan maupun pengawasan industri jasa keuangan. Termasuk independen dalam hal pengawasan, pemeriksaan, dan penyidikan di industri jasa keuangan.

Persoalannya, munculnya berbagai kasus di industri keuangan yang menunjukkan betapa pengawasan, pemeriksaan dan penyidikan OJK begitu lemah dus tidak independen. Semisal kasus PT Asuransi Jiwasraya, AJB Bumiputera 1912, kasus investasi PT Telkomsel Tbk di saham GoTo, dan kasus-kasus besar lainnya.

Nampaknya indepndensi OJK masih dalam ujian, dinamis dan terus berkembang. Tinggal bagaimana para pimpinan OJK membawa lembaga super body tersebut ke dalam integritas yang tinggi, sehingga independesinya benar-benar tampak mengemuka.