By Dr. Ahmad Yani SH. MH. (Bagian Pertama)

Jakarta FNN – Kamis (09/04). Saya merasa tersentak ketika membaca secara keseluruhan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu) Nomor 1 Tahun 2020 Tentang Kebijakan Keuangan Negara dan Stabilitas Sistem Keuangan Untuk Penanganan Pandemi Corona Virus Disease 2019 (Covid-19) Dan/Atau Dalam Rangka Memghadapi Ancaman Yang Membahayakan Perekonomian Nasional Dan/Atau Stabiltas Sistem Keuangan.

Dari Judul Perpu Nomor 1 Tahun 2020, yang begitu panjang dan menimbulkan banyak pertanyaan yg mendasar. Pertama, apakah Perppu ini mau Melindungi dan Menyelamatkan nyawa rakyat, termasuk di dalamnya tenaga medis dari ancaman Covid-19 ? Atau hanya mau melindungi dan menyelamatkan kebijakan keuangan negara dan stabilitas sistem keuangan pemerintah? Atau mau melindungi dan menyelamatkan pemerintah yang keliru dan tidak profesional dalam tata kelola kebijakan ekonomi dan keuangan negara?

Perppu Nomor 1 Tahun 2019 dapat disebut sebagai Perppu Kebijakan Keuangan Negara dan Stabilitas Sistem Keuangan dan/atau Dalam Rangka Menghadapi Ancaman yang Membahayakan Perekonomian Nasional dan/atau Stabilitas Sistem Keuangan. Adapun Istilah Pendemi Corana Virus Desease 2019 (Covid-19) hanya sebaga alasan pembenaran untuk mengeluarkan Perppu ini.

Ditinjau mulai dari konsideran menimbang (fakta), batang tubuh( pasal-pasal) dan penjelasan Perppu yang menjadi tujuan utama bukan untuk menyelamatkan nyawa warga negara. Berdasarkan data resmi tanggal 8 April 2020, sudah 2.956 Positif Covid-19, meninggal dunia 240 orang dant enaga medis yang meninggal sudah 25 orang. Indonesia terbanyak diseluruh dunia tenaga medis yang meninggal.

Misi yang lebih mencolok dari keluarnya Perppu ini adalah untuk mengamankan ekonomi yang sudah mengalami devisit anggaran sejak beberapa tahun terakhir, sebelum Covid-19 masuk ke Indonesia. Kenyataan ini akibat kegagalan pengelolaan perekonomian dan keuangan negara yang tidak benar, dan sangat berpotensi mengancam stabilitas keuangan.

Kondisi ini sudah seringkali diingatkan oleh pakar ekonomi, khususnya Bang Rizal Ramli, dalam berbagai tulisan atau pandangan yang dikemukakannya dalam berbagai forum. Namun pemerintah menutup kuping dan mata. Ibarat pepatah “biarlah anjing mengonggong kafilah tetap berlalu”. Jadi bukan karena Covid-19 perekonomian dan keuangan negara ambruk. Justru sebaliknya, perekonomian dan keuangan negara sudah dalam keadaan buruk. Kondisi ini menyebabkan pemerintah gagap menghadapi Covid-19.

Tanpa Covid-19, Indonesia tetap menghadapi krisis ekonomi dan ancaman resesi. Menurut saya, eknomi kita yang amburadul dan pengelolaan keuangan negara yang tidak tepat membuat kita tidak mampu menghadapi wabah ini. Persoalan utamanya adalah masalah ekonomi.

Meskipun dalam Perppu tersebut, Covid-19 menjdi alasannya, namun dalam norma Perppu maupun konsiderannya tergambar jelas untuk mengatas darurat ekonomi. Oleh karenanya, Perppu ini tidak relevan dengan kondisi darurat kesehatan nasional yang sedang dialami oleh Indonesia.

Dari postur Anggaran yang digelontorkan sebesar Rp 405,1 triliun, untuk bidang kesehatan sebagai pront terdepan menghadapi serangan Covid-19 hanya Rp 75 triliun. Sebanyak Rp 110 triliun untuk jaring pengamanan social. Sisanya Rp 150 triliun untuk pemulihan ekonomi nasional, dan Rp 70,1 triliun untuk insentif perpajakan dan stimulus Kredit Usaha Rakyat (KUR).

Pembiayaan dalam bidang kesehatan sangat kecil. Hanya 75 triliun. Sementara alasan bagi keluarnya Perppu adalah untuk menghadapi ancaman Pendemi Covid-19.

Kedua, apakah Perppu Nomor 1 Tahun 2020, Telah Memenuhi Syarat-syarat Negara dalam keadaan bahaya, sehingga menimbulkan kegentingan memaksa?

Dalam Pasal 22 (1) UUD 1945 disebutkan “Dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa, Presiden berhak menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang.” Mahkamah Konstitusi (MK) dalam Putusan MK Nomor 138/PUU-VII/2009, menyebut ada tiga syarat sebagai parameter adanya “kegentingan yang memaksa” bagi Presiden untuk menetapkan PERPPU yaitu:

Syarat Pertama, adanya keadaan, yaitu kebutuhan mendesak untuk menyelesaikan masalah hukum secara cepat berdasarkan Undang-Undang. Syarat Kedua, Undang-Undang yang dibutuhkan tersebut belum ada sehingga terjadi kekosongan hukum, atau ada Undang-Undang tetapi tidak memadai. Syarat Ketiga, kekosongan hukum tersebut tidak dapat diatasi dengan cara membuat Undang-Undang secara prosedur biasa karena akan memerlukan waktu yang cukup lama sedangkan keadaan yang mendesak tersebut perlu kepastian untuk diselesaikan.

Apakah negara dalam keadaan bahaya dan ancaman sebagaimana yang dimaksud Pasal 12 UUD? Tentu saja tidak. Karena sampai saat ini Presiden belum mengeluarkan pernyataan Negara dalam Bahaya. Dan dalam Perppu tersebut tidak menjadikan pasal 12 UUD sebagai dasar hukum (mengingat).

Kertiga, apakah Perppu Nomor 1 Tahun 2020, dikeluarkan dan diterbitkan karna terjadi kekosongan hukum dalam menghadapi Ancaman dan bahaya Covid-19, serta DPR dalam masa Reses? Syarat bagi keluarnya Perppu adalah karena terjadi kekosongan hukum.

Dalam menghadapi Covid-19, pemerintah telah memiliki payung hukum yang jelas. Ada undang-undang Nomor 6 tahun 2018 tentang Karantina Kesehatan yang sangat jelas dan terang untuk dijadikan sebagai dasar hukum dalam mengambil kebijakan penanganan wabah Covid-19. Dimulai dengan karantina rumah, karantina pintu masuk, pembatasan sosial berskala besar dan pemungkasnya karantina wilayah.

Alasan mendesak pun tidak terpenuhi dalam perppu ini. Sebab DPR masih bersidang, belum memasuki masa reses. Bahkan sampai hari ini DPR masih membahas Rancangan Undang-Undang (RUU) Omnibus Law dan RUU Pemindahan Ibukota Negara. Artinya, Pemegang Kekuasaan pembentuk Undang-Undang masih berfungsi dalam menjalankan tugasnya.

Dari tiga hal sebagaimana yang disebutkan dalam Putusan MK, tidak dapat dijadikan alas an. Sebab kekosongan hukum dan keadaan mendesak tidak terpenuhi. Yang lebih mencengangkan, apa yang dibahas dalam Perppu itu adalah tentang masalah keuangan dan anggaran negara. Sementara Anggaran Negara sudah ditetapkan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN).

Undang-Undang tentang APBN tidak boleh direvisi oleh Perppu. Bukan hanya tidak boleh, tetapi haram hukumnya. Hanya boleh direvisi dengan melalui APBN Perubahan (APBN-P).Dengan Perppu No.1 Tahun 2020 kekuasaan dan fungsi Anggaran DPR sebagaimana diatur Pasal 20 A dan Pasal 23 UUD dan Pasal 28, Pasal 177 huruf C angka 2, Pasal 180 ayat 6 dan Pasal 182 UU MD3 menjadi hilang.

Keempat, apakah Perpu Nomor 1 Tahun 2020 bersifat Adhoc (sementara) atau Permanen? Perppu memang bersifat Adhock, tetapi dalam Pasal 22 ayat (2) dikatakan “Peraturan pemerintah itu harus mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat dalam persidangan berikutnya”. Artinya, berdasarkan Pasal 52 ayat (1) UU 12/2011,Perpu harus diajukan ke DPR dalam persidangan berikut.

Yang dimaksud dengan “persidangan berikut” menurut penjelasan Pasal 52 ayat (1) UU 12/2011 adalah masa sidang pertama DPR setelah Perpu ditetapkan. Jadi, pembahasan Perppu untuk di DPR dilakukan pada saat sidang pertama DPR dalam agenda sidang DPR setelah Perpu itu ditetapkan untuk mendapat persetujuan atau tidak dari DPR.

Tergantung dari DPR. Apabila Perpu itu tidak disetujui oleh DPR, maka Perppu ini akan dicabut atau dibatalkan. Yang menimbulkan persoalan hukum adalah apabila DPR menyetujui. Maka Perppu menjadi UU yang bersifat permanen. Sedangkan tujuan dan maksud Perppu diterbitkan untuk jangka waktu sementara (adhoc).

Persetujuan DPR ini sangat penting. Karena DPR lah yang memiliki kekuasaan pembentukan undang-undang (legislatif), dan yang secara obyektif menilai ada tidaknya kegentingan yang memaksa.

Kelima, apakah Perpu Nomor 1 Tahun 2020 dapat mencabut kekuasaan Lembaga-lembaga Negara, seperti Lembaga Peradilan, BPK dan DPR? Padahal lembaga-lembaga negara tersebut mendapat mandatory langsung dari konstitusi UUD 1945.

Dalam Ketentuan Penutup Pasal 27 dan 28 Perpu No. 1 Tahun 2020 memberikan kekebalan hukum dan membatalkan fungsi dan kewenangan lembaga negara yang dibentuk berdasarkan UUD. Lembaga Negara Inti seperti DPR, BPK dan badan Kekuasaan Kehakiman tidak dapat menjalankan fungsi dan kewenangannya dengan Perppu ini.

Saya menyebut Perpu ini begitu “sangat berkuasa”, sehingga Kekuasaan Kehakiman yang merupakan kekuasaan yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan” Pasal 24 ayat (1) UUD 1945, tidak dapat berbuat apa-apa dengan terbitnya Perppu ini.

Padahal dalam teori cabang kekuasaan, kita mengenal Eksekutif, Legislatif dan Yudikatif. Masing-masing bertindak menurut ketentuan hukum yang berlaku. Namun dengan Perppu ini tidak memberikan kesempatan chek and balances antara tiga cabang kekuasaan tersebut. Artinya, Presiden memiliki kekuasaan yang besar, yaitu kekuasaan Legislatif, Yudikatif , Eksekutif dan Kekuasaan BPK, sehingga mendapat pelindungan hukum dengan hak Imunitas dari tuntutan pidana, perdata dan TUN.

Kewenangan Badan Pemeriksa Kekuangan(BPK) yang diberi amanat oleh Pasal 23E UUD 1945 untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab tentang keuangan negara, tidak boleh melakukan tugasnya menurut Perppu ini. Sementara pemerintah atau perjabat seperti Menteri, KSSK, OJK dan lain-lain yang disebutkan dalam Perpu itu, berhak dengan kekuasannya menetapkan secara sepihak defisit maupun realokasi anggaran, tanpa ada persetujuan dari DPR. Luar biasa Perpu ini.

Padahal UU No 17/2014 yang diubah dengan UU 13/2019 tentang MPR, DPR, DPRD, DPD (MD3) Pasal 177 huruf c. DPR dalam melaksanakan wewenangnya dapat melakukan kegiatan pembahasan laporan realisasi APBN semester pertama dan 6 (enam) bulan berikutnya, penyesuaian APBN dengan perkembangan dan/atau perubahan dalam rangka penyusunan perkiraan perubahan atas APBN tahun anggaran yang bersangkutan.

Apabila terjadi perkembangan ekonomi makro yang tidak sesuai dengan asumsi yang digunakan dalam APBN, perubahan pokok-pokok kebijakan fiscal, keadaan yang menyebabkan harus dilakukannya pergeseran anggaran antar-unit organisasi, dan/atau keadaan yang menyebabkan saldo anggaran lebih tahun sebelumnya harus digunakan untuk pembiayaan anggaran tahun berjalan.

Prosedur Perundang-undangan jelas. APBN itu sesuai Pasal 180 ayat (6) UU MD3 “APBN yang disetujui oleh DPR terperinci sampai dengan unit organisasi, fungsi, dan program”. Kebijakan APBN itu sudah terperinci tidak bisa dibuatkan peraturan seperti yang dijadikan alasan dalam Pasal 1 Perpu 1/2020 itu.

Kalau terjadi perubahan asumsi ekonomi Pemerintah tidak dapat mengambil kebijakan sendiri. Tetap harus melalui DPR. Ketentuan Pasal 182 UU MD3 jelas dan terang bahwa harus melalui APBN Perubahan. Bukan membuat peraturan yang setingkat UU dengan alasan menyelamatkan ekonomi. Padahal ada prosedur hukum yang jelas yang harus ditempuh.

Keenam, apakah Perpu Nomor 1 Tahun 2020 dapat menambah kekuasaan dan kewenangan BI, OJK, Menteri dan khususnya Menteri keuangan, serta KSSK? Banyak celah moral hazard dalam implementasinya. Sebab banyak kewenangan tambahan dan kekebalan hukum (imunitas) bagi para pengambil kebijakan dalam melaksanakan kebijakan tersebut, seperti ketentuan bagi Bank Indonesia.

Pemerintah boleh meminta BI membeli Surat Berharga Negara (SBN) di pasar perdana. Padahal, ini dilarang oleh UU BI. Namun, Perppu No.1 Tahun 2020 tersebut membolehkannya. Aturan yang membolehkan BI bisa membeli SBN di Pasar Primer sangat membahayakan. Selama ini BI hanya diperbolehkan membeli SBN di Pasar Sekunder.

Perppu ini bisa disalahgunakan seperti kasus Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI) dahulu saat krisis moneter menjerat negeri ini tahun 1998. Menurut hasil audit Badan Pemeriksa Keuangan tahun 2000, BLBI merugikan negara Rp 138,442 triliun, dari yang dikucurkan Rp 144,536 triliun. Kredit itu diberikan kepada 48 bank, dengan rincian 10 bank beku operasi, 5 bank take over, 18 bank beku kegiatan usaha, dan 15 bank dalam likuidasi.

Ketika itu, uang BI dikuras untuk menyehatkan perbankan yang katanya mengalami rush, tetapi dalam kenyataannya, cuma dijadikan modus dari para pemilik bank untuk mendapatkan dana segar dalam rakngka menyelamatkan grup usahanya. Wallahualam bis shawab. (Bersambung)

Penulis Anggota DPR 2009-2014, Advokat, Dosen FH dan Fisip UMJ, Inisiator Masyumi Reborn.