by Dr. Margarito Kamis SH. M.Hum

Janganlah engkau menjadi lampu yang membakar diri lalu menerangi orang lain. Keluarkan kecintaanmu terhadap dunia karena aku tak akan menyatukan antara cinta dunia dan cinta pada-Ku pada hati yang sama (Al-Ghazali).

Jakarta FNN- Rabu (08/07). Pandemi corona masih terus menggerogoti daya tahan Indonesia. Orang sakit dan mati terus saja terjadi dari hari ke hari, sejauh ini. Akibat non klinis, terutama bidang ekonomi yang di bawanya pun luar biasa mengerikan. Sejumlah ekonom kredibel telah menemukan kenyataan bahwa perekonomian nasional terus memburuk. Orang kehilangan pekerjaan dan susah cari makan terus saja muncul.

Hukum dan politik juga sama. Berantakan di sana-sini. Hukum menjadi andalan terhebat untuk mengepung orang-orang kritis. Kritik terhadap Presiden, disambut aparatur hukum dengan penangkapan dan penahanan. Hebatkah ini? Mungkin iya. Tetapi di dalamnya juga menyemburkan sisi lain yang mengerikan. Sisi itu adalah keangkuhan politik.

Jebakan Perpu

Administrasi negara, semenjak krisis ekonomi tahun 1929, dikenal sebagai unit terkompleks dalam organisasi negara. Dan administrasi keuangan negara, muncul sebagai sub-unit dalam administrasi pemerintahan terkompleks. Kompleksitas itu, mungkin ada yang tidak menyukainya. Itu merupakan konsekuensi langsung dari keharusan politik.

Uang yang dikelola oleh kementerian dan lembaga misalnya, jelas. Uang itu bukan milik pribadi Presiden, Menteri, Sekjen, Dirjen, Direktur, dan Deputi dan lainnya. Bukan. Ini uang negara. Setidaknya bukan uang pribadi semua aparatur di dalam kementerian itu. Konsekuensinya pengeloaan dan tanggung jawab harus jelas pada semua aspeknya.

Kejelasan tanggung jawab, tak bisa dikurangi dalam keadaan apapun dan dengan alasan apapun. Memang tatanegara dan administrasi negara kuno dan konyol, menyodorkan jalan keluar dalam mengatasi soal ini. Jalan keluarnya adalah mengaitkan tindakan yang melampaui batas hukum dengan tujuan dan manfaat besar tindakan itu.

Esensi doktrin kuno itu adalah dalam keadaan darurat, aparatur negara bisa mengambil tindakan administrasi melampaui batasan hukum yang tersedia. Untuk mencapai tujuan dan manfaat yang lebih besar.

Sesederhana itukah? Tidak juga. Mengapa? Manfaat itu harus dipertalikan secara ketat dengan keadaan yang nyata, dan obyektif. Keadaan nyata itu tidak bisa diperoleh dengan cara dibayangkan atau dirancang secara hipotetik. Apalagi dikarang-karang. Keadaan nyata itu harus memiliki bentuk obyektif –terlihat secara nyata. Dapat diukur dan dicek - oleh semua pihak.

Pembaca FNN yang budiman, administrasi negara, setidaknya administrasi pemerintahan, dilaksanakan berdasarkan hokum. Bukan berdasarkan perasaan. Mengapa pakai hukum, bukan perasaan? Hukum dapat dicek. Sedangkan perasaan tidak bisa dicek. Hukum mengandalkan obyektifitas. Sementara perasaan mengandalkan subyektifitas.

Obyektifitas disajikan oleh pikiran rasional untuk menghadirkan patokan bersama. Patokan bersama menjadi cara orang-orang rasional menyerukan agar orang memiliki harapan, atau berpengharapan. Karena hukum bekerja berdasarkan norma, yang semua orang dapat mengenal dan membacanya.

Perasaan tidak dapat dikenal. Tidak menghadikan obyektifitas. Tuga tidak menghadirkan patokan bersama. Tidak. Perasaan seseorang berbeda dengan perasaan orang lain. Disebabkan tidak dapat dijadikan patokan bersama, maka orang tidak memiliki alasan untuk berpengharapan.

Suka atau tidak, perasaan dapat berubah-ubah. Tergantung pada suasana hati dan keadaan. Perasaan justru menjadi pangkal lahirnya kolusi, nepotisme yang menjadi terdekat ke korupsi.

Perpu No.1/2020 Jebakan Berbahaya

Perpu Nomor 1 Tahun 2020 yang judulnya panjang sekali itu, pantas dibicarakan dalam konteks di atas. Perpu ini, sepintas terlihat hebat. Tetapi sejatinya justru menyediakan begitu banyak jebakan berbahaya. Tidak tersedia kepastian yang diperlukan menurut prinsi-prinsip hukum untuk dijadikan dasar yang kokoh dan tak meragukan tindakan administrasi negara, merupakan salah satu jebakan itu.

Pasal 11 ayat (3) Perpu misalnya, layak disodorkan sebagai ilustrasi adanya ketidakmemadaian kepastian hukum. Dua soal hukum muncul dari pasal ini. Pertama, apa parameter hukum untuk; a penempatan dana. b. investasi atau c. penjaminan? Kedua, siapa yang menentukan, dalam makna memutus satu di antara tiga tindakan yang dimungkinkan itu?

Ketiga, sahkah satu diantara tiga hal dalam pasal di atas dilakukan oleh, misalnya Menteri Keuangan atau Menteri BUMN? Bila satu di antara dua menteri ini melakukan tindakan itu dianggap sah, apa dasarnya? Perpu ini sebagai dasarnya? Tidak. Mengapa? Terminologi pemerintah dalam pasal ini (pasdal 11) Perpu tidak menunjuk menteri. Terminologi ini menujuk Presiden.

Dapatkah Menteri melakukan tindakan itu? Bisa, tetapi bersyarat. Syaratnya harus dibuat peraturan tertentu. Peraturan itu harus secara spesifik menguasakan kewenangan Presiden kepada Menteri untuk melakukan tindakan dalam pasal 11 itu. Ini menarik. Ini hanya bisa dilakukan dengan satu bentuk hukum spesifik yang menjabarkan atau mengatur kewenangan, lengkap dengan ruang lingkupnya.

Sayangnya PP Nomor 23 Tahun 2020 Tentang Pelaksanaan Program Pemulihan Perekonomian Nasional, sebut saja begitu mengingat judul PP kelewat panjang, juga tidak menunjuk mengatur menteri siapa yang bertanggung jawab atau diberi kuasa oleh Presiden melakukan tindakan itu.

Persis Perpu, PP ini juga menggunakan terminologi umum, yakni pemerintah. Seharusnya PP ini berisi pengaturan kuasa kewenangan itu secara spesifik kepada satu atau dua menteri. Bila diberi kuasa kepada dua menteri, maka harus diatur batas kewenangan kedua menteri itu, serta hubungan kewenangan kedua menteri itu. Ini telah tidak dilakukan.

Takut itu Bagus

Takut atas konsekuensi hukum yang muncul dikemudian hari setelah program pemulihan ekonomi nasional dilaksanakan, hemat saya itu bagus. Bagus, karena dua hal; Pertama, tanggung jawabn administrasi negara itu bersifat individual. Kedua, baik Perpu maupun PP sama-sama punya kelemahan yang sangat fatal.

Baik Perpu maupun PP sama-sama tidak menyediakan skema kewenangan dan syarat-syarat hukum yang bersifat teknis. Perpu dan PP berbicara dengan bahasa yang sangat umum. Bahasa yang umum justru menghasilkan ketidakpastian. Ketidakpastian inilah yang membahayakan setiap pejabat.

Penggunaan bahasa yang umum, mungkin dipilih sebagai cara menyediakan ruang diskresi sebesar mungkin kepada menteri, dirjen, deputi dan direktur. Diskresi bukan barang terlarang dalam penyelenggaraan administrasi negara. UU Nomor 30 Tahun 2014 Tentang Administrasi Pemerintahan membenarkan aparatur administrasi negara mengambil diskresi. Tetapi UU ini mengatur secara spesifik syarat, tata cara dan tujuan diskresi.

Disebabkan diskresi diikatkan pada syarat, tata cara dan tujuan, maka diskresi tidak bisa begitu saja digunakan. Syarat cukup jelas digariskan dalam UU, juga tujuannya. Syarat tidak menyediakan ruang tafsir. Tujuan memerlukan tafsir. Ketepatan tafsir tergantung pada ketepatan merumuskan tujuan. Ketepatan merumuskan tujuan bergantung pada ketepatan identifikasi terhadap keadaan nyata secara obyektif.

Pasal 11 ayat (5) Perpu misalnya terlihat menyediakan ruang diskresi itu. Kata-kata penempatan dana dan/atau investasi dapat dilakukan langsung oleh pemerintah dan/atau lembaga keuangan, manajer investasi dan/atau lembaga lain yang ditunjuk. Soal hukum dibawah ini harus dibuat jelas.

Soal-soal itu adalah: (a) bagaimana parameter untuik pemerintah memilih penempatan dana dan bagaimana parameneter pemerintah memilih investasi. (ii) Apa saja lembaga keuangan itu. Bank atau nion bank. Mengapa Bank dan mengapa non bank. (c) Apa parameter menunjuk menajer investasi. (d) Apa yang dimaksud dengan lembaga lain yang ditunjuk?

Bisakah soal-sioal itu dipecahkan dengan diskresi? Bisa saja, sejauh pejabat itu tahu mendefenisikan, dalam arti memberi bentuk terhadap syarat diskresi. Juga tepat dalam mengidentifikasi keadaan, sehingga diskresi itu tidak mengaburkan tujuan diskresi.

Rumit memang, dan jelas mengganggu kenyamanan kerja pejabat. Itu sebabnya logis pejabat merasa ketakutan dalam bertindak. Lain soalnya bila kriteria-kriteria atas soal-soal di atas diatur dalam PP Nomor 23 Tahun 2020. Sayangnya tidak. Itulah masalahnya.

Suka atau tidak, soal-soal di atas itulah yang akan menajdi obyek pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab pejabat itu oleh BPK. BPK tidak mungkin tidak mempertanyakan, misalnya mengapa anda memilih bank, bukan non bank atau sebaliknya. Ini soal prosedur.

Prosedur adalah cara memastikan kebenaran mengejar tujuan besar yang hebat itu telah dicapai dengan cara yang benar. Ini penting. Lebih dari segalanya. Prosedur juga menjadi pijakan utama, satu-satunya penegak hukum membangun konstruksi hukum tentang ada atau tidak niat melakukan perbuatan melawan hukum, sekaligus menyatakan ada atau tidaknya tindakan melawan hukum.

Memeriksa dasar hukum atas tindakan itu, telah menjadi pekerjaan standar BPK dalam tindakan pemeriksaan pengelolaan dan tanggu jawab atas keuangan negara. BPK akan selalu begitu. Itulah BPK. Hidung dan penciumannya akan diarahkan ke soal-soal itu.

Penciuman profesionalnya akan menuntun BPK untuk terus bertanya mana dasar hukum untuk tindakan ini dan itu. Mereka, seperti biasa, akan meminta semua itu –dasar hukum dan data teknis- disediakan dan disajikan layaknya sajian makanan pembesar, selengkap mungkin diletakan di atas meja pemeriksaan.

Prosedur-prosedur tindakan administrasi negara dalam merealisasikan program pemulihan perekonomian nasional, tidak bisa dikarang oleh pejabat. BPK akan selalu mau mendengar suara manis pejabat yang diperiksa. Tetapi semanis dan seindah apapun suara pejabat, tetap tak mengubah apapun.

BPK tak usah dibuat tersipu dengan manisnya tujuan yang didendangkan pejabat. Tidak. BPK hanya perlu dibuat tersipu, riang dan gembira dengan meletakan Perpu, PP, Perpres, Kepres dan Kepmen di atas meja pemeriksaan. Pejabat, andai bisa, sajikan saja itu sebagai nanyian terindah di musim pemeriksaan BPK.

Sekjen, Dirjen dan Irjen, juga Deputi dan Direktur, tak perlu mengarang indah lalu menulis karangan tentang tujuan, keadaan nyata dan dasar hukum. Sekjen, Dirjen dan Irjen, hanya perlu dan harus memeluk erat seerat pelukan Dia yang dicintai dengan dasar hukum yang kokoh, data yang valid dan obyektif. Itu saja.

Hukum telah begitu terang melarang Sekjen, Dirjen, Irjen, Deputi dan Direktur menampilkan diri sebagai pahlawan. Hukum mengharus semua orang itu berpegang teguh pada hukum dan data obyektif. Hukum akan memburu siapapun pejabat, yang teridentifikasi mengabaikan hukum dan data obyektif dalam bertindak. Mengerikan.

Sekarang BPK belum akan masuk. Tahun anggaran belum berakhir. Hukum belum memungkinkannya. Itu jelas. Tidak mungkin saat ini pemerintah membuat Laporan Hasil Pemeriksaan (LHP). Tetapi semua akan berubah segera setelah tahun anggaran berakhir. Sesaat setelah itu barulah hukum memungkinkan BPK masuk memeriksa.

Sekjen, Irjen, Dirjen, Deputi dan Direktur hanya perlu tahu bahwa hukum terlalu buta untuk bisa mengenal kata-kata pahlawan. Bertekadlah sekuat yang bisa, dan nyatakanlah sekuat orang beriman bahwa tuan-tuan tak sudi jadi pahlawan kesiangan.

Pastikanlah bahwa yang tuan-tuan besar rindukan dan inginkan hanyalah patuh pada hukum. Hindarkanlah sekuat mungkin kekeliruan-kekeliruan kecil. Sadarilah sedini mungkin kekeliruan yang mungkin terjadi. Akhir yang indah, dihasilkan oleh kemauan mengenal kekeliruan disaat ini.

Esok yang indah bersama anak istri dan cucu-cucu tersayang dihasilkan dari takut pada hukum disaat ini. Bathin tak boleh tersiksa dihari esok. Tak usahlah jadi pahlawan, bila hari-hari esok terus diintai kekeliruan kecil saat ini. Takut pada hukum, sejatinya bagus untuk semua aspek untuk tuan-tuian.

Penulis adalah Pengajar HTN Universitas Khairun Ternate