Oleh Dr. Margarito Kamis/Pakar Hukum Tata Negara

Dapat dikatakan secara tegas bahwa mahkota dari suatu lembaga negara atau aparatur negara, tidak lain selain wewenang yang melekat padanya. Wewenang ini meliputi wewenang secara eksplisit maupun wewenang secara implisit. Dengan kewenanganlah yang mengharuskan aparatur atau suatu lembaga negara melaksanakan tindakan-tindakan konkrit untuk tujuan bernegara.

Semenatara tujuan bernegara hanya dapat diwujudkan melalui serangaian tindakan hukum aparatur negara. Oleh sebab itu, dapat dipertegaskan bahwa, tindakan hukum aparatur negara termasuk fungsi peradilan adalah alat utama untuk menjalankan fungsi pemerintahan. Selain itu, memberikan layanan publik kepada masyarakat.

Tidak ada yang lebih penting dalam penyelenggaran negara, selain kepentingan wewenang. Sebab itu, wewenang sewaktu-waktu dapat berubah menjadi alat yang menguntungkan diri sendiri atau kelompoknya di satu sisi. Pada sisi yang lain wewenang digunakan untuk menindas siapa saja orang atau kelompok lain yang berseberangan dengan kepentingannya.

Kondisi semacam ini bisa terjadi kapan saja apabila sang pejabat yang memeliki wewenang itu tidak memahami wewenang yang melekat padanya. Termasuk juga wewenang implisit dan menggunakan wewenang itu tidak pada tempatnya. Hasilnya kacau-balau, bahkan amburadul.

Hukum Sebagai Sumber Wewenang

Wewenang –authority atau bevoegdheid- merupakan titik temu esensial hukum tata negara dan administrasi negara. Dalam semua aspek konseptual kedua bidang hukum ini, wewenang tersaji sebagai esensi kedua bidang hukum ini. Wewenang tidak bisa dimaknai lain, apapun pertimbangan dan argumentasinya, selain dan hanya itu, yakni esensi hukum tata negara dan administrasi negara.

Sebagai esensi dari hukum tata negara dan administrasi negara, sedari awal wewenang pasti dipertalikan, dalam seifatnya sebagai seustau yang imperative atau mutlak, dengan dua hal, yaitu jabatan dan tindakan jabatan. Kedua hal itu tersaji dalam seluruh spektrum hukum tata negara dan administrasi negara sebagai dua hal yang imperative dipertalikan dengan wewenang.

Apa nalarnya atau hukum? Nalarnya dan hukumnya, tidak semua pejabat atau  pemangku jabatan dapat dan atau harus melakukan tindakan-tindakan hukum dalam lingkungan jabatannya. Pada titik ini, siapapun dipaksa untuk mengenal sumber wewenang.

Sejak akhir abad ke-17, khususnya di Inggris memunculkan peradaban hukum baru. Peradaban baru ini ditandai dengan beberapa hal hebat. Salah satunya mencampakan konsep hukum klasik yang menjadikan, menerima atau menunjuk kedudukan dan status seseorang sebagai sumber wewenang.

Peradaban yang tercipta setelah Glorius Revolution 1688, diawali dengan pembentukan, dua di antaranya adalah Bill of Rights dan Petition of Right 1689. Hukum, untuk pertama kalinya disepakati dan diberi sifat politik sebagai hal yang menyandang status “supreme,” awal terbentuknya supremasi hukum.

Dalam peradaban baru ini menempatkan hukum, di sisi intinya, sebagai dan menjadi satu-satunya menjadi sumber wewenang. Hukum menggantikan raja yang dalam peradaban lama sebagai sumber wewenang. Hukum, dalam tampilan esensialnya, bersifat mengarahkan, memandu, mengendalikan, dan sejenisnya. Mengarahkan sama esensinya dengan memberi batas. Memandu juga sama dengan memberi dan menentukan batas.

Wewenang itu, suka atau tidak, punya batas waktu dan wilayah. Pada titik inilah letak rasionalitas konsep melampaui wewenang, menyalah-gunakan wewenang, dan atau bertindak tanpa wewenang. Agar jangkauan wewenang atau batas wewenang memiliki sifat obyektif, maka detail wewenang harus disebut satu demi satu. Hukum tata negara menyebutnya konsep enumeration authority.

Wewenang Eksplisit dan Implisit

Wewenang yang disebut satu demi satu, yang disebut sebagai enumeration authority, sedetil apapun, selalu memiliki potensi ketidakpastian. Sebab ketidakpastian ini, sebagian merupakan akibat bawaan dari hukum itu sendiri. Norma hukum, tidak pernah lain selain konsep. Konsep hukum, selalu begitu, dinyatakan dengan kata-kata. Dalam keadaan kongkrit, konsep-konsep hukum itu, sangat sering dianggap tidak jelas, atau tidak dapat digunakan menentukan hukum atas satu peristiwa kongrit.

Apa yang harus dilakukan oleh pejabat yang menghadapi keadaan sejenis itu? Diam saja, atau harus menemukan cara lain untuk menyatakan bahwa dirinya memiliki wewenang. Membuat tindakan menyelesaikan atau menentukan hukum atas satu peristiwa kongkrit? Terlalu sering pejabat menggunakan kebijakan sebagai dasar tindakannya. Tidak salah, tetapi harus diketahui sistem hukum kita memberi syarat dan parameter untuk semua tindakan diskresional.

Selalu begitu konsekuensinya. Tindakan hukum yang tidak cukup syaratnya, berakibat tindakan itu, bisa batal demi hukum. Batal atau tidak sah, sehingga harus dibatalkan. Kebatalannya memang harus dimintakan, baik kepada pejabat itu sendiri atau atasannya atau pengadilan. Tetapi terlepas dari itu, dunia hukum tata negara dan administrasi negara kita hampir tidak pernah mendiskusikan konsep implied authority.

Implied authority, secara konseptual merupakan kebalikan dari enumeration authority. Untuk pertama kalinya konsep ini muncul dalam debat berkelas antara Alexander Hamilton (menteri Keuangan) pertama Presiden George Washington dengan Thomas Jefferson dan James Madison dalam pembentukan American First National Bank tahun 1791.

Konsep ini, implied authority dimunculkan Alexander Hamilton. Dalam intinya, implied authority merupakan wewenang yang bersandar pada enumeration authority.  Tetapi disebabkan kewenangan ini bersifat umum, tidak mencakup peristiwa kongrit yang sedang ditangani, tetapi tetap diperlukan. Tujuannya,  agar kewenangan yang bersifat umum itu memiliki efek terapan atau kongrit, maka presiden dianggap memiliki kewenangan melakukan tindakan membentuk firt American National Bank itu.

Dalam perkembangannya, harus diakui, muncul konsep lain, yakni legislative delegation of authority.  Bukan wewenang implied yang dibicarakan sebagai sandaran dalam kerangka tindakan presiden menerbitkan, misalnya executive order (EO), atau keputusan presiden, tetapi legislative delegation authority. Esensi konsep ini adalah presiden bertindak berdasarkan delegasi kewenangan dari organ pembentuk UUD, Congress, dalam hal ini House of Representative atau Senat.

Menariknya tindakan presiden, tidak selalu bersumnber atau bersandar pada konsep delegation of authority. Presiden sangat sering bertindak secara mandiri, berdasarkan implied authority. Presiden Theore Rosevelt, Woodrow Wilson dan Franklin D. Rosevelt, menerbitkan begitu banyak executive agency yang tidak didasarkan pada delegation of authority.

Dalam kasus Indonesia, implied authority dalam kenyataanya telah dilakukan, malah secara sangat demonstratif pada periode transisi dari Bung Karno ke Pak Harto. Kewenangan MPR dijelaskan secara umum enumerated dalam UUD 1945, menerbitkan misalnya Ketetapan MPRS Nomor IX/MPRS/1966, Tentang Surat Perintah Presiden, Panglima Tertinggi Angkatan Bersenjata Republik Indonesia/Pimpinan Besar Revolusi/Mandataris MPR RI, Ketetapan MPRS Nomor XXXIII/MPRS/1967 Tentang Pecabutan Kekuasaan Pemerintahan Negara Dari Presidden Sekarno.

Pasal 4 Ketetapan XXXIII//MPRS/1967 di atas, beresensi mencabut kekuasaan pemerintah dari Bung Karno, dan mengangkat Jenderal Soeharto, Pengemban Ketetapan MPRS Nomor IX/MPRS/1966 sebagai Pejabat Presiden berdasarkan pasal 8 UUD 1945 hingga dipilihnya Presiden oleh MPR hasil pemilu. Terlepas dari ekspektasi politik, tindakan MPR pada periode ini membuktikan penggunaan kewenangan yang tidak disebut secara spesifik dalam UUD sebagai dasar penyelenggaraan kekuasaan, atau penyelenggaraan pemerintahan negara.

Soal hukumnya adalah berdasarkan kewenangan MPR yang mana dalam UUD 1945 atau bagaimana MPRS memperoleh kewenangan mengangkat Pak Harto menjadi pejabat Presiden? Tidak ada. Tetapi lembaga apakah yang memegang keudalatan rakyat, dan lembaga apakah yang berwenang mengangkat dan memberhentikan presiden? Hanya MPR.

Pentinganya Wewenang Implisit Untuk Hakim

Wewenang implisit juga dapat menjadi penting bagi hakim dalam menjalankan tugas dan fungsi hakim dalam memeriksa dan memutus suatu perkara yang diperhadapkan kepada pengadilan. Meskipun hakim punya wewenang eksplisit yang diberikan oleh undang-undang dan konstitusi untuk memutuskan kasus-kasus yang diajukan ke pengadilan, namu terdapat alasan-alasan yang mendasar bagi seorang hakim untuk menggunakan wewenang implisit yang melekat pada jabatan hakim untuk menjatuhkan suatu putusan. Alasan-alasan tersebut adalah:

a.    Interpretasi Hukum: Hakim sering kali dihadapkan pada kasus-kasus yang melibatkan hukum yang tidak jelas atau ambigu. Dalam hal ini, hakim perlu menggunakan wewenang implisit mereka untuk menginterpretasikan hukum dan membuat keputusan yang sesuai dengan prinsip-prinsip hukum yang ada.

b.    Mengisi Celah Hukum: Terkadang, undang-undang tidak mencakup semua situasi atau peristiwa yang mungkin terjadi dalam masyarakat. Dalam kasus-kasus seperti itu, hakim dapat menggunakan wewenang implisit mereka untuk "mengisi celah" dalam hukum dengan membuat keputusan yang dianggap adil dan sesuai dengan nilai-nilai hukum yang lebih luas. 

c.   Menerobos Tirai Hukum: Hakim dalam memutusksan suatu perkara tidak hanya sekedar bersandarkan pada aturan dan prosedural yang mengikat hakim, akan tetapi lebih jauh lagi hakim harus menerobos tirai hukum (aturan dan prosedural) untuk mencapai substansi hukum dan keadilan. 

P  Perkembangan Hukum: Hukum tidak statis. Hukum berkembang seiring waktu untuk mencerminkan perubahan dalam masyarakat dan nilai-nilai. Hakim sering memainkan peran dalam mengembangkan hukum melalui keputusan-keputusan mereka, yang dapat memanfaatkan wewenang implisit untuk mengikuti perkembangan. Hakim memiliki kewenangan untuk membentuk dan menemukan hukum baru (Rechts Vinding).

e.  Prinsip Keadilan: Hakim juga berfungsi sebagai pelindung prinsip-prinsip keadilan dan hak asasi manusia. Mereka dapat menggunakan wewenang implisit untuk memastikan bahwa keadilan ditegakkan dan hak-hak individu dilindungi. 

f.    Penafsiran Konstitusi. Dalam sistem hukum yang menggunakan konstitusi sebagai landasan hukum utama, hakim memiliki tugas penting untuk menafsirkan konstitusi. Wewenang implisit dapat digunakan untuk menjalankan tugas ini dengan cermat dan memperhitungkan prinsip-prinsip konstitusi yang lebih luas.

Pentingnya wewenang implisit bagi hakim menunjukkan bahwa pengambilan keputusan hukum sering kali lebih kompleks daripada sekadar menerapkan undang-undang dan prosedural hukum acara yang ada. Hakim perlu memiliki pemahaman mendalam tentang hukum, etika, dan prinsip-prinsip keadilan untuk menjalankan tugas mereka dengan baik dan memastikan bahwa keputusan-keputusan mereka mencerminkan nilai-nilai hukum yang dipegang oleh masyarakat. Hal ini menjadikan hakim tidak sekedar corong undang-undang dan aturan-aturan prosedural.

Catatan Akhir

Bagaimana hukumnya bila seorang pejabat mengambil kebijakan yang diberi bentuk hukum, misalnya Inpres atau Kepres. Kepres, dalam tata hukum Indonesia, bisa diuji, bisa juga tidak, tergantung sifat materinnya. Kalau Kepres itu tidak bersifat mengatur, melainkan hanya menetpakan satu keadaan yang dianggap telah ada? Bisakah diuji? Bagaimana bila diuji ke Mahkamah Agung? Apa sikap MA? Tolak atau terima.

Mahkamah memang tidak memiliki kewenangan menilai kepres yang bersifat sekali berlaku, dan selesai atau tidak memiliki materi mengatur. Hemat saya Mahkamah harus menarima, bila Mahkamah dapat memastikan kepres itu menimbulkan keadaan hukum baru. Keadaan hukum yang timbul dari Kepres atau Inpres, harus disamakan secara hukum dengan kepres atau inpres yang menimbulkan keadaan hukum, dengan akibat hukum baru. Dalam konteks ini, beralasan mahkamah memiliki kewenangan implied memutus perkara tersebut. ****